Waarom samenwerking in de overheid zo vaak vastloopt

Interdepartementale overleggen beginnen in de rijksoverheid "standaard met een voorstelrondje", constateerde ABDTOPConsult in 2023 (Shitrit & Heij, 2023). Beleidsontwikkeling en kennis zijn sterk gefragmenteerd georganiseerd, en samenwerking tussen departementen verloopt structureel moeizaam.

Het rapport wijst op iets structureels: de Nederlandse rijksoverheid is nog altijd sterker georganiseerd rond verticale verantwoording dan rond horizontale samenwerking. Een recent onderzoek naar collaboratieve governance in Indonesië helpt zichtbaar te maken hoe zulke mechanismen werken.

De regels van het spel

Hendra et al. (2026) onderzoeken waarom samenwerkend bestuur zo vaak strandt, ook als er een internationaal mandaat is, politieke wil en mensen die echt willen samenwerken. Hun conclusie: het probleem zit in de institutionele omgeving die het netwerk omhult, een laag dieper dan het gedrag van individuele actoren.

Ze noemen dit een embedded network: een netwerk dat is ingebed in een krachtig institutioneel systeem dat de spelregels bepaalt vóórdat het spel begint. Drie krachten bepalen die spelregels.

De eerste kracht is pad-afhankelijkheid. Een bezuinigingsmaatregel verbood het opzetten van nieuwe directies. Daardoor viel de meest logische organisatorische oplossing weg: een permanente organisatie die samenwerking kon coördineren. In plaats daarvan kwam er een tijdelijke taskforce, zonder eigen budget, bevoegdheden of personeel. Juist die zwakke inrichting maakte effectieve samenwerking moeilijk. Maar omdat de taskforce vervolgens beperkt presteerde, bleef ook verdere institutionele versterking uit. Zo hield de structuur zichzelf in stand: hoe langer het netwerk zwak georganiseerd bleef, hoe moeilijker het werd om het alsnog anders in te richten.

De tweede kracht is de erfenis van een gesegmenteerde staat. Overheidssystemen zijn historisch opgebouwd rondom verticale lijnen: elke dienst heeft zijn eigen bevoegdheid, zijn eigen budget, zijn eigen logica. Die structuur weerstaat actief de horizontale verbindingen die samenwerking vraagt. Informele netwerken compenseren wat formele structuren niet kunnen: mensen kennen elkaar, leggen verbindingen langs de zijlijnen, organiseren toch wat officieel niet geregeld is. Informele verbindingen houden samenwerking draaiende, maar lossen de onderliggende fragmentatie niet op. Dat maakt ze kwetsbaar en lastig op te schalen.

De derde kracht is het meest subtiel en het meest alomtegenwoordig: institutionele logica. De dominante logica van een bureaucratisch systeem is verticale verantwoording. De logica van het systeem zit niet alleen in grote besluiten, maar juist ook in dagelijkse procedures. In het Indonesische geval blijkt zelfs een wekelijks overleg lastig te organiseren. Voor deelname aan interdepartementale bijeenkomsten zijn formele dienstopdrachten nodig, waarvoor iedere medewerker toestemming moet krijgen van de eigen directeur. Wat op papier een simpele coördinatiehandeling lijkt, wordt daarmee een bureaucratisch proces langs meerdere verticale lijnen. Het probleem zit daarmee niet alleen in beleid, maar in de procedure zelf. Zelfs eenvoudige samenwerking moet steeds door verticale verantwoordingslijnen heen.

Van diagnose naar herkenning

Hoewel het onderzoek van Hendra et al. over Indonesië gaat, zijn de mechanismen opvallend herkenbaar in de Nederlandse context. Zowel ABDTOPConsult als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2025) beschrijven een overheid waarin verkokering, verantwoordingsdruk en hoge roulatiesnelheid het samenbrengen van deskundigheid en samenwerking bemoeilijken.

Pad-afhankelijkheid is zichtbaar in de manier waarop elke nieuwe samenwerking een nieuw orgaan voortbrengt. Wanneer zich vraagstukken voordoen die niet passen binnen de bestaande verkokerde structuur, lukt het de bestaande organisaties vaak niet om die adequaat te adresseren. "Het antwoord is dan vaak het oprichten van een nieuw orgaan," concludeert het rapport. Het systeem vernieuwt zichzelf aan de randen, zonder de kern aan te raken. De manier waarop departementen ooit zijn ingericht, bepaalt nog steeds hoe samenwerking verloopt. Juist daardoor is verandering zo lastig.

De gesegmenteerde staat is in Nederland zichtbaar in de spanning tussen rijksbeleid, provinciale uitvoering en gemeentelijke regie, elk met eigen mandaat, eigen budget en eigen verantwoordingslogica. Die dynamiek speelt niet alleen tussen bestuurslagen, maar ook binnen het rijk zelf. Het rapport beschrijft hoe sterke ambtelijke mobiliteit het opbouwen van interdepartementale samenwerkingsverbanden actief bemoeilijkt: medewerkers vertrekken voordat verbindingen zijn geconsolideerd, en kennisrelaties die jaren kosten om op te bouwen, verdwijnen met de mensen die ze dragen. De maatschappelijke opgave loopt dwars door organisaties heen. Maar de inrichting van de overheid blijft vooral langs afzonderlijke domeinen georganiseerd.

En de micro-politiek van de procedure herkent iedereen die ooit een subsidieaanvraag heeft ingediend namens een netwerk dat formeel geen rechtspersoon is, of die een gezamenlijk project heeft geprobeerd te verantwoorden aan drie financiers met elk hun eigen rapportagevereisten. Het rapport voegt hier een scherpe observatie aan toe: evaluatie-instrumenten zoals de Strategische Evaluatieagenda zijn ontworpen om beleid en kennis beter te verbinden, maar in de praktijk ligt de nadruk "meer op verantwoorden dan op leren."

De verticale logica herprogrammeert zelfs de instrumenten die haar zouden moeten doorbreken.

De toeslagenaffaire en de gaswinningsproblematiek staan in het rapport als voorbeelden van wat er kan gebeuren als kennis van verschillende perspectieven onvoldoende wordt benut. Het zijn geen uitzonderingen, maar gevolgen van hoe de overheid georganiseerd is.

Opgavenetwerken bewegen tussen overheid, markt en samenleving, elk met hun eigen regels en manieren van werken. Samenwerking betekent daarom voortdurend omgaan met verschillende logica's die niet vanzelf op elkaar aansluiten. Wie dat niet scherp genoeg ziet, loopt steeds opnieuw vast op dezelfde problemen. En denkt al snel dat het aan de mensen ligt.

Wat er echt op het spel staat

Wie dit leest, voelt al snel de neiging om binnen het systeem slimmer te gaan opereren. Informele verbindingen leggen. Persoonlijk vertrouwen opbouwen. De regels waar nodig omzeilen. Ik heb de nodige SG's en DG's horen oproepen tot persoonlijke moed.

Dat helpt. Tot op zekere hoogte.

Maar Hendra et al. laten zien dat zulke informele oplossingen het onderliggende probleem niet wegnemen. Ze maken samenwerking mogelijk in een systeem dat daar eigenlijk niet goed voor is ingericht. Het ABDTOPConsult-rapport beschrijft hetzelfde patroon: samenwerking leunt vaak op persoonlijke relaties en informele netwerken.

Dat maakt die samenwerking kwetsbaar. Zodra de mensen vertrekken die de verbinding dragen, valt een deel van het netwerk weer uiteen. En wat afhankelijk blijft van individuele inzet, is moeilijk op te schalen.

De diepere vraag is hoe je de procedures verandert. Dat is politiek werk. Het vraagt om mensen die bereid zijn de spelregels zelf ter discussie te stellen, met al het ongemak dat daarbij hoort.

De opgaven waaraan levende netwerken werken zijn zo taai omdat ze steeds opnieuw botsen op dezelfde bestuurlijke aannames: dat verantwoording vooral verticaal loopt, dat organisaties hun eigen domein bewaken, en dat samenwerking iets extra's is naast het reguliere werk.

Zolang die opvattingen de grond zijn waarop onze instituties zijn gebouwd, lopen netwerken vroeg of laat vast. De diepere logica van het systeem is simpelweg anders dan de logica die samenwerking vraagt.

Hervormen begint bij de regels

Hervormers richten zich doorgaans op gedrag: meer vertrouwen, betere facilitering, training in samenwerken. Dat is zinvol. Maar Hendra et al. zijn helder over de grens van die aanpak: zolang de onderliggende regels onveranderd blijven, behandelen gedragsinterventies de symptomen.

De WRR komt in Deskundige overheid tot een vergelijkbare conclusie. Deskundigheid is volgens de WRR niet alleen een eigenschap van individuele ambtenaren, maar ook van organisaties. Procedures, prikkels en structuren bepalen of verschillende vormen van kennis daadwerkelijk samenkomen in besluitvorming. Zolang die inrichting samenwerking en gezamenlijke oordeelsvorming onvoldoende ondersteunt, blijven veel problemen zich herhalen.

Het onderzoek van Hendra et al. wijst op noodzakelijke hervormingen op drie niveaus: politieke keuzes herzien die samenwerking in de weg zitten, samenwerking tussen organisaties steviger vastleggen, en dagelijkse procedures aanpassen zodat ze samenwerking ondersteunen in plaats van afremmen.

ABDTOPConsult komt vanuit dezelfde logica, maar dan operationeel, tot de volgende drie aanbevelingen: kies interdepartementale thema's en werk die rijksbreed uit, breng kennis formeel aan tafel door de positie van kennisambassadeurs te versterken, en experimenteer met een Rijkslab waarin beleids- en kennisadviseurs van verschillende departementen tijdelijk samenwerken aan strategische, opgavegerichte vraagstukken. Het gaat telkens om dezelfde drie niveaus: politieke keuzes, samenwerking tussen organisaties en dagelijkse procedures. Ze wijzen allen in dezelfde richting: hervormers moeten de spelregels zelf veranderen.

Zolang samenwerking georganiseerd blijft als uitzondering binnen een systeem dat vooral voor verticale sturing is ontworpen, zullen netwerken vooral blijven compenseren voor instituties die zichzelf niet hervormen.

Referenties

Hendra, O., Prasojo, E., & Fathurrahman, R. (2026). The embedded network: Institutional constraints on collaborative governance in Indonesia's aviation safety program. Governance, 39, e70100. https://doi.org/10.1111/gove.70100

Shitrit, Y., & Heij, P. (2023). Kennisrijk samenwerken: Verkenning Rijksbrede kennisfunctie. ABDTOPConsult, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2025). Deskundige overheid: Visuele samenvatting van WRR-rapport 113. WRR.